来源：环球网
近日，国家正式出台文件，明确要求从“十四五”第一年开始，全国各省市要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，到“十四五”期末这一比例要达到50%以上。这是我国土地出让收入分配格局的一次重大调整，有利于打破土地出让收入分配的固化利益格局，实现更多资金投向农业农村，更好地支持乡村振兴。
随着城镇化加快推进，城市土地快速增值，国有土地出让收入规模也在不断扩大。1995年全国土地出让收入为420亿元，2019年全国土地出让金收入7.3万亿元,今年受疫情影响有所下降，但预计可能还将突破7万亿元，国有土地出让收入成为公共财政的重要收入来源。在土地收入蛋糕不断做大的同时，如何分好蛋糕成为一个重要时代课题。
为更好地分配国有土地出让收入，2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，成为我国国有土地出让收入分配的制度基础。其核心框架主要有三点：一是要求土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算予以安排。二是对土地出让收入使用范围进行了严格限定，明确只能用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城建等方面。三是明确了土地出让收入支出的顺序，首先要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，切实保障被征地农民利益。
在这些基本制度框架的基础上，国家有关部委又陆续出台了一系列文件，对国有土地出让收入分配进行了调整，形成了现在的分配格局。目前，从土地出让收入中共计提6项专项资金，分别是国有土地收益基金、农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金、保障性安居工程资金和新增建设用地土地有偿使用费。其中，按照土地出让金额收取的有2种，大约占10%左右，按土地收益计提的有4种，大约占45%左右。
国有土地出让收入全部纳入地方基金预算管理后，财政体制上也进行了进一步优化，一方面，国有土地出让收入是地方重要的财力来源，主要还是由地方留用，资金用于当地的经济社会发展。另一方面，中央也适当进行统筹，在政府间财力分配上进行调节。目前，按现行规定中央财政统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%。
在城镇化加速发展时期，城市需要交通、医疗、教育、文体等一系列的配套设施建设，资金需求巨大，通过土地增值的收益来支撑城市扩张，自然而然成为了发展战略的选择，土地出让收入分配长期以来重点投向城市。据统计，2013年到2018年间，全国土地出让收益是5.4万亿元，其中用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，用于城市的比例要大大高于农村。这也一定程度上说明了，长期以来土地增值收益取之于农，但主要用之于城，对农业农村发展的支持还不够。
我国城镇化在经历高速发展阶段后，2019年我国城镇常住人口已经增加到了8.48亿人，城镇化水平提高到了60.6%，提升的空间已经越来越小。而我国仍有50余万个行政村，承载着5亿多乡村人口，由于农村建设长期投入不足，城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题还十分突出，农村农业发展提升的空间总体上还较大，我国发展总体上进入到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。通过土地出让收入分配改革，在土地出让收益这个蛋糕里面多切一块给农村，实际上是调整城乡利益格局，支持农业农村优先发展。
当前，国有土地出让收入在地方政府性基金收入中的比重不断提高。2019年，全国政府性基金预算收入84516亿元，国有土地出让收入为72517亿元，占到了85.8%，土地出让收入对地方财政的重要性不言而喻。受疫情和中美贸易摩擦等多因素影响，当前经济下行压力依然较大，财政收入持续低迷，前8个月全国一般公共预算收入126768亿元，同比下降7.5%，全国政府性基金预算收入47030亿元，仅增长2.3%，财政收支压力较大。地方政府债务、民生保障、运转等方面的压力不小，在此背景下，对土地出让收入再分配格局要保持积极稳妥的方针，有序推进，防止出现财政金融风险。
推动形成土地出让收入分配新格局需要一个过程，提高土地出让收入用于农业农村的比例达到50%以上也不能一蹴而就。根据政策规定有两种路径和指标可供选择，第一种是按照土地出让收益的50%以上进行核定，并设定全年8%的底线；第二种是按照土地出让收入的10%以上进行核定。无论采取何种方式，建议在实际操作过程中，应当充分考虑到各地经济财政状况，给予地方政府更多自主权，由各地根据财政收支变化和实际情况，决定工作的节奏和安排，避免“一刀切”，给地方财政运行造成不稳定。更为重要的是，在解决“钱从哪里来”的问题后，要花好真金白银，切实提高农村农业财政资金使用效益，发挥财政资金杠杆作用，投入重大基础设施和重点项目，为乡村振兴提供有力保障。 |
